На языке оригинала
Візовий діалог ЄС-Україна
План Дій
щодо лібералізації візової політики
1. Загальні правові засади
1. 1. Передумови
План дій Україна-ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки (ЮСБ), що діє з 2001 року та оновлений у 2007 році, передбачає загальні рамки для співробітництва Україна-ЄС в сфері ЮСБ, а реалізація його пріоритетів регулярно обговорюються на міністерських зустрічах Україна-ЄС з питань юстиції, свободи та безпеки та засіданнях Підкомітету ЮСБ. Як перший послідовний крок у напрямку до довгострокової перспективи безвізового режиму поїздок, що визнана у Плані дій 1 січня 2008 року набули чинності Угоди між Україною та ЄС про спрощення оформлення віз та про реадмісію осіб.
На саміті Україна-ЄС, що відбувся у Парижі 9 вересня 2008 року сторони прийняли рішення про „започаткування безвізового діалогу, розробку необхідних умов для безвізового режиму поїздок між Україною та ЄС, як довгострокової перспективи”. Безвізовий діалог Україна-ЄС, що вивчає умови, необхідні для безвізового режиму поїздок громадян України до ЄС, був офіційно започаткований 29 жовтня 2008 року. Україна, з 1 травня 2005 року, вже звільнила громадян ЄС від зобов’язання отримувати візу.
Саміт Східного партнерства у Празі 7 травня 2009 року підтвердив довгострокову мету ЄС щодо повної лібералізації візового режиму для окремих країн-партнерів на основі конкретного випадку, за умови існування умов для належного управління і безпеки мобільності.
На саміті Україна-ЄС, що відбувся у Києві 4 грудня 2009 року сторони оцінили прогрес та погодилися рухатися до „структурованого безвізового діалогу, що фокусується на послідовних пріоритетах в діях та рекомендаціях українським органам влади” .
На міністерському засіданні Україна-ЄС з ЮСБ, що відбулося 9 червня 2010 року, сторони погодилися перейти до повномасштабної оперативної фази безвізового діалогу на основі Плану дій, що встановлює всі технічні умови, які має виконати Україна для запровадження безвізового режиму для короткострокових поїздок громадян України до ЄС.
1.2. Попередня оцінка наслідків можливої майбутньої лібералізації візового режиму
Дослідницька стадія безвізового діалогу Україна-ЄС, яка розпочалась у 2008 році, дозволила зробити початкову оцінку необхідних факторів для візової лібералізації як довгострокової мети.
Перший раунд засідань на рівні експертів проходив у грудні 2008 - травні 2009 року за чотирма блоками питань, визначеними у технічному завданні до діалогу: безпека документів, у т.ч. впровадження біометричних даних; боротьба з нелегальною міграцією, у т.ч. реадмісія; громадський порядок та безпека; зовнішні відносини. Ці засідання дозволили обмінятися інформацією про законодавство та адміністративну практику в цій сфері в Україні, державах-членах ЄС та в ЄС взагалі. Наступний раунд засідань експертів, включаючи візити безпосередньо до місця, були проведені упродовж жовтня-листопада 2009 року. Цей детальний аналіз та оцінка мали на меті чітко проаналізувати ситуацію у кожному з блоків і дозволили надати рекомендації щодо створення методології для розробки необхідних умов запровадження безвізового режиму поїздок громадян України до ЄС.
Висновки дослідницької стадії візового діалогу підтверджують, що стабільний безвізовий режим для громадян України може бути запроваджений лише тоді, коли будуть встановлені необхідні умови. Зокрема, лібералізація візового режиму залежить від: значного підвищення рівня безпеки документів, у т.ч. впровадження біометричних даних; посилення політики управління кордонами, міграцією та політики притулку; реформ та співробітництва в сфері громадського порядку та безпеки; вирішення питань зовнішніх відносин (включаючи права людини та основоположні свободи), що пов’язані з рухом осіб.
Окрім цього, повна та ефективна імплементація Угоди між Україною та ЄС про реадмісію (регулярний моніторинг проводить Спільний комітет Україна-ЄС з питань реадмісії) залишається головною умовою продовження візового діалогу і є надзвичайно важливою для того, щоб безвізовий режим був стабільним. Наразі відбулось 3 засідання Спільного реадмісійного комітету, останній у квітні 2010 року, який визнав імплементацію Угоди задовільною.
В контексті початкової оцінки наслідків можливої майбутньої візової лібералізації також слід враховувати, що доля відмов у видачі візи в Україні та кількість громадян, яким відмовлено у в’їзді на зовнішньому кордоні ЄС залишається відносно постійною останніх два роки та становить відповідно до 5% та близько 5000 осіб. Крім цього, кількість громадян України, затриманих за незаконне проживання в ЄС, останніми роками постійно знижується з 22 000 осіб в 2006 році до 12500 осіб у 2009. При цьому кількість рішень про повернення залишається стабільною на рівні 14000 за останні два роки (дані Євростату).
1.3. Методологія
Зважаючи на широке коло питань, які необхідно вирішити для діалогу щодо лібералізації візового режиму та на важливість запровадження безпечного середовища для безвізових поїздок, План дій має на меті визначити усі заходи, які має прийняти та імплементувати Україна, а також встановити чіткі вимоги яким має відповідати Україна. План дій враховує поточний прогрес досягнутий Україною в діалозі щодо безвізового режиму, зважаючи на експертний аналіз, зроблений в ході дослідницької стадії візового діалогу, та відповіді, надані Україною у детальному запитальнику, що був надісланий влітку 2010 і охоплював чотири блоки питань в межах цього діалогу. У разі, якщо відбудуться істотні зміни в поточній ситуації, Комісія може запропонувати переглянути та повторно адаптувати План дій.
З метою сприяння послідовним та належно спланованим реформам, План дій містить дворівневі критерії: попередні критерії стосовно рамкової політики (законодавство та планування), які прокладуть шлях до відповідності більш предметним критеріям (ефективна та послідовна імплементація необхідних заходів). Рада буде поінформована звітами Комісії про виконання першого набору критеріїв з метою прийняття рішення про започаткування оцінки виконання другого набору критеріїв. Останній буде оцінено виїзними перевірками, які проводитимуть експерти з держав-членів ЄС. З цією метою ЄС запропонує Україні надати детальну інформацію (включаючи відповідні статистичні дані), яка дозволить оцінити конкретні результати на місці.
Швидкість наближення до лібералізації візового режиму залежатиме від прогресу, який досягатиме Україна у виконанні встановлених умов. Таким чином, не буде автоматичності, а прогрес у виконанні кожного набору критеріїв уважно вивчатиметься Комісією та Радою, які прийматимуть відповідні рішення. Повне виконання першого набору критеріїв буде ретельно вивченого та перевірено Комісією та Радою перед тим, як буде прийнято рішення започаткувати оцінку другого набору критеріїв.
Крім цього, Спільним комітетом буде продовжено моніторинг повної та ефективної імплементації Угоди між Україною та ЄС про реадмісію. Щодо імплементації Угоди між Україною та ЄС про спрощення оформлення віз (моніторинг якої здійснює відповідний Спільний Комітет), особлива увага буде приділятися усуненню ризиків, які сприяють підробці документів.
З метою забезпечення повної оцінки наслідків візової лібералізації, Комісія продовжить постійний моніторинг, крім іншого, долі відмов у видачі віз в Україні, кількості громадян України, яким відмовлено у в’їзді на зовнішньому кордоні ЄС або затриманих за незаконне проживання в ЄС, кількості рішень про повернення та кількості повернень в Україну тощо.
Комісія регулярно звітуватиме про імплементацію цього Плану дій Європейському Парламенту та Раді, а перший такий звіт буде представлено в середині 2011 року. Комісія також надасть більш глибокий аналіз можливих міграційних та безпекових наслідків майбутньої візової лібералізації для громадян України, які подорожують до ЄС, перед тим, як Комісією та Радою буде прийнято рішення про започаткування оцінки другого набору критеріїв.
Дотримання всіх критеріїв дозволить Комісії, зважаючи на загальний стан відносин між Україною та ЄС, внести пропозицію Європейському Парламенту та Раді щодо скасування віз на короткострокове перебування для громадян України, шляхом внесення змін до Регламенту 539/2001 (ці зміни повинні обмежуватися власниками біометричних паспортів, що видані відповідно до вимог ІКАО). З огляду на таку пропозицію, служби Комісії також візьмуть до уваги можливі наслідки візової лібералізації на основі тенденцій, у тому числі, в показниках кількості відмов у видачі віз та кількості громадян України, яким відмовлено у в’їзді на зовнішніх кордонах ЄС, а також кількість громадян, які були затримані за нелегальне проживання на території ЄС, кількості рішень про повернення тощо.
Відповідно до звичайної законодавчої процедури, передбаченої у Договорі про функціонування Європейського Союзу для таких питань, на основі пропозиції Комісії – Європейський Парламент та Рада приймуть рішення.
2. Складові Плану дій
2.1. Блок 1: Безпека документів, включаючи біометричні дані
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення законодавчих засади для видачі машинозчитувальних біометричних закордонних паспортів у повній відповідності до найвищих стандартів ІКАО на основі безпечного управління ідентифікацією (документи про цивільний стан та первинні документи) та беручи до уваги належний ступінь захисту персональних даних;
· Ухвалення Плану дій, що містить часові межі для повного переходу на видачу біометричних паспортів, що відповідають стандартам ІКАО, включаючи консульства України закордоном та остаточне вилучення з обігу паспортів, що не відповідають стандартам ІКАО;
· Запровадження програм навчання та ухвалення антикорупційних кодексів етики для посадових осіб будь-якого органу державної влади, що мають справу з закордонними паспортами, а також внутрішніми паспортами й іншими первинними документами, що посвідчують особу.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Поступова видача біометричних закордонних паспортів, що відповідають стандартам ІКАО, включаючи консульства України закордоном, та вилучення з обігу паспортів, що не відповідають стандартам ІКАО;
· Високий рівень цілісності та безпечності подачі клопотання, персоналізації та процесу видачі закордонних паспортів, а також внутрішніх паспортів та інших первинних документів, що посвідчують особу;
· Швидка та систематична передача даних до бази даних Interpol/LASP про втрачені та викрадені паспорти;
· Регулярний обмін зразками паспортів та співробітництво у питанні безпеки документів з ЄС.
2.2. Блок 2: Нелегальна міграція, включаючи реадмісію[*]
2.2.1 Управління кордонами
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення всіх необхідних заходів для імплементації Цільової правоохоронної програми облаштування та реконструкції державного кордону України на період до 2015 року та концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, включаючи правові засади для міжвідомчого співробітництва між прикордонною службою, правоохоронними органами та іншими органами, що задіяні в управлінні кордонами та надання прикордонній службі можливості брати участь у виявленні та розслідуванні злочинів, скоєних на кордонах у координації з усіма компетентними правоохоронним органами;
· Ухвалення Національної інтегрованої стратегії управління кордонами та Плану дій щодо її імплементації, що містить часові рамки та конкретні цілі для подальшого розвитку законодавства, організації, структури, матеріальної бази, а також достатні фінансові та людські ресурси в сфері управління кордонами;
· Запровадження програм навчання та ухвалення антикорупційних кодексів етики, що безпосередньо націлені на посадових осіб прикордонної служби, митних органів та інших посадових осіб, що задіяні в управлінні кордонами.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Ефективна імплементація Закону про прикордонний контроль, прийнятого у листопаді 2009 року, шляхом здійснення відповідних перевірок на кордоні та прикордонного контролю, процедур та операційної ефективності, оцінки ситуації на національному, регіональному та місцевому рівнях, включаючи впровадження аналізу ризиків, управління інформаційними потоками та потоками даних, а також прямий доступ та проведення звірок з національною та міжнародною базами даних;
· Забезпечення створення належної інфраструктури, наявності технічного обладнання, інформаційний технологій, фінансових та людських ресурсів відповідно до стратегії ІУК, що буде ухвалена, а також ефективна реалізація програм навчання та антикорупційних заходів;
· Покращення міжвідомчого співробітництва (включаючи обмін даними між прикордонною службою та правоохоронним органами) та міжнародного співробітництва, зокрема імплементація робочих угод із Агентством ЄС з управління зовнішніми кордонами (FRONTEX), до високого рівня ефективності.
2.2.2. Управління міграцією
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення законодавчих засад щодо міграційної політики, що передбачають ефективну інституційну структуру для управління міграцією, правила в’їзду та перебування іноземців, заходи з реінтеграції громадян України (які повертаються добровільно або згідно з Угодою про реадмісію між Україною та ЄС), моніторинг потоків міграції, боротьба з нелегальною міграцією (включаючи процедури повернення на батьківщину, права осіб, яких повертають на батьківщину, умови утримання, зусилля, направлені на укладання угод про реадмісію із основними країнами походження, виявлення нелегальних мігрантів на своїй території);
· Ухвалення Національної стратегії управління міграцією для ефективної імплементації законодавчих засад щодо міграційної політики та Плану дій, що містить часові рамки, конкретні цілі, дії, результати, індикатори ефективності та достатні людські і фінансові ресурси;
· Запровадження механізму моніторингу міграційних потоків, що визначає регулярно оновлювальний міграційний профіль України з даними як про законну, так і про нелегальну міграцію, а також утворення органів, відповідальних за збирання та аналіз даних про обсяги та потоки міграції.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Тривала ефективна реалізація Угоди між Україною та ЄС про реадмісію осіб та заходів щодо реінтеграції громадян України (які повертаються добровільно або за реадмісією);
· Ефективна імплементація національних законодавчих засад щодо управління міграцією, включаючи забезпечення функціонування адміністративних структур, що мають достатні людські ресурси та наділені чіткою та предметною компетенцією у всіх аспектах управління міграцією, а також ефективне співробітництво між компетентними відомствами;
· Запровадження міграційного профілю та його регулярне оновлення, а також ефективний аналіз даних про обсяги та потоки міграції;
· Послідовна реалізація ефективної методології виявлення нелегальної міграції на своїй території, аналіз ризиків (включаючи звітування компетентним відомствам та проведення аналізу на кожному адміністративному рівні, наприклад регіональному, центральному), а також розслідування справ про організовану і сплановану нелегальну міграцію, включаючи ефективне співробітництво між компетентними відомствами;
· Забезпечення створення належної інфраструктури (включаючи центри для утримання нелегальних мігрантів) та підвищення здатності відповідальних органів до забезпечення висилки з території України громадян, які нелегально проживають тут або транзитних громадян третіх країн.
2.2.3. Політика притулку
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення законодавства у сфері надання притулку, що відповідає міжнародним стандартам (Женевська Конвенція 1951 року з Нью-Йоркським Протоколом) та стандартам ЄС, для забезпечення підстав для міжнародного захисту (включаючи допоміжні форми захисту), процедурних правил перевірки звернень про міжнародний захист, а також прав шукачів притулку та біженців.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Ефективна імплементація законодавства щодо надання притулку, включаючи забезпечення створення належної інфраструктури (зокрема, центрів тимчасового розміщення біженців) та підвищення здатності відповідальних органів, зокрема у сфері процедур надання притулку, приймання шукачів притулку та захист їхніх прав (включаючи документування шукачів притулку та біженців з метою забезпечення їм ефективного доступу до користування своїми правами), а також інтеграція біженців.
2.3. Блок 3: Громадський порядок та безпека
2.3.1. Запобігання та боротьба з організованою злочинністю, тероризмом та корупцією
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення всеохоплюючої стратегії щодо боротьби з організованою злочинністю, разом з планом дій, що містить часові рамки, конкретні цілі, дії, результати, індикатори ефективності та достатні людські і фінансові ресурси;
· Прийняття Закону про протидію торгівлі людьми, ухвалення плану дій для ефективної імплементації Загальнодержавної програми протидії торгівлі людьми, що містить часові рамки, конкретні цілі, дії, результати, індикатори ефективності та достатні людські і фінансові ресурси;
· Ухвалення законодавства про запобігання та боротьбу з корупцією, створення єдиного та незалежного антикорупційного органу; посилення координації та обміну інформацією між органами державної влади, відповідальними за боротьбу із корупцією;
· Ухвалення національної стратегії щодо запобігання та боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму; прийняття закону про запобігання фінансуванню тероризму;
· Ухвалення Національної стратегічної програми щодо протидії наркотикам та пов’язаного із нею плану дій; ратифікація Меморандуму про порозуміння з Європейським моніторинговим центром з наркотиків та наркотичної залежності (EMCDDA);
· Ухвалення відповідних конвенцій ООН та Ради Європи у сферах зазначених вище та про боротьбу з тероризмом.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Імплементація Стратегії та Плану дій щодо боротьби з організованою злочинністю, включаючи ефективну координацію між відповідними органами влади;
· Імплементація Загальнодержавної програми протидії торгівлі людьми, включаючи ефективну координацію між державними органами та ефективний захист жертв торгівлі людьми, включаючи дітей;
· Імплементація законодавства щодо запобігання та боротьби з корупцією, що забезпечує ефективне функціонування незалежного антикорупційного органу; розробка кодексів етики та програм навчання з протидії корупції, зокрема тих, що націлені на посадових осіб, задіяних у правоохоронній та судовій діяльності;
· Імплементація Стратегії та Плану дій щодо боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму, імплементація закону про запобігання фінансуванню тероризму, імплементація відповідного законодавства про конфіскацію активів злочинців (включаючи положення, що регулюють транскордонні аспекти);
· Імплементація Національної стратегічної програми щодо протидії наркотикам та відповідного Плану дій, оприлюднення інформації про вилучення наркотиків та пов’язаних осіб у пунктах перетину кордонів; подальший розвиток співробітництва та обміну інформацією з компетентними міжнародними органами у сфері боротьби з наркотиками;
· Імплементація відповідних конвенцій ООН та Ради Європи, а також рекомендацій GRECO у зазначених вище сферах.
2.3.2. Судове співробітництво у кримінальних справах
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення законодавчих засад щодо взаємної правової допомоги;
· Ратифікація Другого додаткового протоколу до Європейської конвенції про взаємну правову допомогу у кримінальних справах;
· Укладання угоди з Євроюстом.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Імплементація міжнародних конвенцій щодо судового співробітництва у кримінальних справах (зокрема, конвенцій Ради Європи);
· Високий рівень ефективності судового співробітництва суддів та прокурорів у кримінальних справах з державами-членами ЄС.
2.3.3. Правоохоронне співробітництво
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Запровадження адекватного координаційного механізму між компетентними національними органами та спільною базою даних, що гарантує прямий доступ на всій території України;
· Укладання угоди про оперативне співробітництво з Європолом з окремим наголосом на положеннях щодо захисту даних.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Високий рівень оперативної та слідчої здатності правоохоронних органів до ефективного виявлення транскордонних злочинів, та її послідовне та ефективне використання з метою боротьби з транскордонною злочинністю;
· Високий рівень ефективності правоохоронного співробітництва між компетентними національними органами, зокрема, прикордонниками, міліцією, митниками, а також співробітництва з судовими органами;
· Посилення регіонального прикордонного співробітництва та двосторонні і багатосторонні угоди про оперативне співробітництво, включаючи шляхом вчасного обміну інформацією з компетентними правоохоронними органами держав-членів ЄС.
2.3.4. Захист персональних даних
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення відповідного законодавства щодо захисту персональних даних та створення незалежного наглядового органу з захисту персональних даних;
· Ратифікація відповідних міжнародних конвенцій, таких як Конвенція Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних та Додаткового протоколу 2001 року.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Імплементація Закону про захист персональних даних та забезпечення ефективного функціонування незалежного наглядового органу з захисту персональних даних, також шляхом виділення необхідних фінансових та людських ресурсів.
2.4. Блок 4: Зовнішні відносини та основоположні права
2.4.1. Свобода пересування в межах України
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Перегляд законодавчих та регуляторних засад щодо процедур реєстрацій та зняття з реєстрації громадян України та іноземців, які законно перебувають на території України, а також осіб без громадянства з метою уникнення необґрунтованих обмежень або покладання зобов’язань щодо їхньої свободи пересування в межах України, зокрема стосовно умов законного перебування без реєстрації місця проживання та заходів, що вживаються у разі, коли особа не дотрималася вимог щодо реєстрації, а також щодо відповідальності осіб, які винаймають житло.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Забезпечення того, що свобода пересування громадян України в межах території країни, іноземців, які законно перебувають на території України чи осіб без громадянства не підпадає під необґрунтовані обмеження, включаючи заходи дискримінаційного характеру, що ґрунтуються на таких ознаках, як стать, раса, колір шкіри, етнічне або соціальне походження, генетичні особливості, мова, релігія або віросповідання, політичні чи інші переконання, приналежність до національної меншини, власність, народження, інвалідність, вік або сексуальна орієнтація;
· Надання доступної інформації про вимоги щодо реєстрації, що застосовуються до іноземців, які мають намір проживати в Україні та забезпечення однакової та прозорої імплементації відповідного законодавства.
2.4.2. Вимоги та процедури видачі документів, що посвідчують особу
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Перегляд законодавчих та регуляторних засад з тим, щоб забезпечити ефективний недискримінаційний доступ до проїзних документів та документів, що посвідчують особу, зокрема, для уразливих груп.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Повний, ефективний доступ до проїзних документів та документів, що посвідчують особу для всіх громадян України, включаючи жінок, дітей, людей із інвалідністю, людей, що належать до меншин та інших уразливих груп.
2.4.3. Права громадян, включаючи захист меншин
1-ша фаза (законодавчі та політичні засади):
· Ухвалення всеохоплюючого анти-дискримінаційного законодавства, як цього рекомендують моніторингові органи ООН та Ради Європи для забезпечення ефективного захисту від дискримінації;
· Активно слідувати рекомендаціям органів ООН, ОБСЄ/БДІПЛ, Ради Європи/ЄКРН та міжнародних організацій захисту прав людини в імплементації анти-дискримінаційних стратегій, захисті меншин та боротьбі зі злочинами на ґрунті ненависті;
· Ратифікація відповідних документів ООН та Ради Європи щодо боротьби з дискримінацією;
· Визначити умови та обставини для набуття українського громадянства.
2-га фаза (критерії ефективної імплементації):
· Ефективна імплементація законодавства та стратегій щодо боротьби з дискримінацією, імплементація відповідних документів ООН та Ради Європи;
· Ефективна імплементація Плану дій щодо боротьби з дискримінацією; кампанії підвищення рівня загальної обізнаності проти расизму, ксенофобії, антисемітизму та інших форм дискримінації; посилення органів відповідальних за анти-дискримінаційну політику та боротьбу з расизмом, ксенофобією та антисемітизмом;
· Організація спеціального навчання посадових осіб правоохоронних органів, прокурорів та суддів, які потенційно залучені у переслідування злочинів на підставі ненависті.
