Эксклюзивное интервью представителя Украины в рабочей подгруппе по политическим вопросам Трехсторонней контактной группы по урегулированию ситуации на Донбассе, главы комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики Андрея Костина ("Слуга народа") агентству "Интерфакс-Украина"

Текст: Инна Кардаш

 

- Совсем скоро исполнится год Вашему участию в качестве представителя Украины в переговорах на уровне политической подгруппы Трёхсторонней контактной группы (ТКГ) по Донбассу. Как оцениваете работу подгруппы, где также участвуют представители от России и ОБСЕ и приглашённые от ОРДЛО, за это время? Удаётся ли договариваться? И что было уже реализовано?

- Год – это очень большой срок в современной политике. Новая команда членов украинской делегации в ТКГ начала работать в мае 2020 года. Это был этап реализации достигнутых в рамках Парижского саммита (9 декабря 2019 года) договоренностей лидерами Нормандской четвёрки. Тогда было сложно представить наперёд, каким будет результат.

Работа в политической подгруппе является наиболее сложной. Если, к примеру, вопросы прекращения огня или обмена удерживаемыми лицами могут быть реализованы на основании договоренности в самой ТКГ, то результатом работы политической подгруппы является принятие законов Верховной Радой Украины в украинской части реализации Минских соглашений.

Что удалось? Мы достаточно быстро продвигались в формате согласования так называемой "формулы Штайнмайера". Она была поддержана всеми. После началась дискуссия, стоит ли помимо "формулы Штайнмайера" вносить в закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" изменения для того, чтобы она могла быть реализована. Мы успели даже согласовать несколько статей для этого закона, однако в ходе консультаций в ТКГ возникли вопросы, которые, как оказалось, в силу их важности и резонансности уже не могли быть решены на уровне политической подгруппы.

 

- Какие вопросы?

- Приведу такой пример. Когда речь идёт об особом порядке местного самоуправления на неподконтрольной правительству Украины территории ОРДЛО, очевидно, что эта территория должна быть в нормативно-правовом порядке закреплена в соответствующих координатах. Украина выполнила это юридическое требование ещё в 2015 году, приняв в Верховной Раде соответствующее постановление со ссылкой на первый Минский меморандум и протокол 2014 года, где определены точные координаты. Но, по факту, временно оккупированная территория ОРДЛО оказывается приблизительно на 1700 квадратных километров больше установленной в Минском меморандуме и, соответственно, постановлении парламента Украины.

В такой ситуации украинская делегация совершенно спокойно могла бы пойти по пути блокирования переговоров до того момента, пока не состоится перераспределение территории ОРДЛО к размерам, установленным в Минских соглашениях. Понимая, что часть вопросов в политической подгруппе или на уровне ТКГ решить сложно, а также в условиях согласования закона о порядке местного самоуправления, мы вычленили те принципиальные положения, по которым не можем договориться в ТКГ и передали их на уровень Нормандского формата. То есть, если есть вопрос, осложняющий переговоры, его можно вынести "за скобки" ТКГ и двигаться дальше.

В июле 2020 года работа политической подгруппы стала на паузу - после принятия Верховной Радой постановления о назначении очередных местных выборов в Украине, где содержались положения об условиях проведения в будущем выборов на оккупированных территориях. Россия и контролируемые ими ОРДЛО начали выдвигать нам условия отмены или изменения данного постановления как предпосылки для продолжения работы в ТКГ.

Вести переговоры в условиях шантажа бессмысленно, это деструктивный подход. Пришло понимание, что наши оппоненты не готовы договориться, более того, искать компромисс.

 

- То есть вы хотите сказать, что работа в политической подгруппе заблокирована ещё с прошлого года?

- Да, с тех пор, когда впервые прошлым летом стал вопрос о постановлении Верховной Рады относительно местного саморегулирования и проведения выборов. С юридической точки зрения, такое постановление является актом одноразового характера. Оно распространяется только на выборы, которые уже назначены. Постановление никоим образом не ограничивает возможность проведения любых других местных выборов, в том числе, на оккупированных территориях, потому что каждые из них как раз и назначаются отдельным постановлением Верховной Рады. То есть, с юридической точки зрения, нет никаких препятствий к проведению выборов в ОРДЛО. Однако, согласно регламенту, сперва в ТКГ должны быть достигнуты соответствующие договоренности о модальностях выборов в ОРДЛО, на основе которых в Украине будут приниматься законы.

Это логичные и понятные аргументы. К сожалению, украинская делегация много времени и сил тратит на то, чтобы ещё и ещё раз их повторять.

 

- Тем не менее, в ТКГ был найден выход из положения в виде "Плана совместных шагов по реализации Минских соглашений" или "Плана действий по реализации Минских соглашений". В каких условиях происходила его разработка и получилось ли разблокировать переговоры политической подгруппы?

- ТКГ приняла решение о создании "Плана действий по реализации минских соглашений" осенью 2020 года. Смысл решения состоял в том, что ряд положений всех Минских договоренностей ("Минского протокола", "Минского меморандума" и "Комплекса мер по выполнению Минских соглашений") не были реализованы в прописанные в документах сроки или, в принципе, не были предусмотрены соглашениями, причём, переговоры по ним и принятие решений, фактически, производились. Иными словами, требовались уточнения к соглашениям, принятым в Минске в 2014-2015 годах.

Кроме того, Минские соглашения не являются международным договором, это политический документ, положения которого, как показывает практика, интерпретируются сторонами по-разному.

В начале ноября прошлого года "План действий" был подготовлен и распространён главой украинской делегации Леонидом Кравчуком среди всех участников ТКГ. Свои предложения и коррективы к нему направили приглашенные Российской Федерацией из ОРДЛО. За отсутствием предложений российской стороны к "Плану действий" мы неоднократно предлагали работать по проекту, предложенному Леонидом Кравчуком. Не удивительно, что те или иные положения украинского документа воспринимались Россией, как несоответствующие Минским соглашениям.

 

- Удалось ли, в итоге, получить официальную позицию от российской стороны?

- Их официальная позиция очень интересная. Они не разъясняют, что их не устраивает в украинском варианте "Плана действий", но они полностью поддерживают предложения к проекту от приглашённых из ОРДЛО. То есть, по сути и фактически, Россия поддерживает проект.

На мой взгляд, договориться и утвердить единый план мирного урегулирования без наличия на то политической воли российской стороны в формате политической подгруппы ТКГ будет достаточно сложно. К тому же, Минские соглашения не содержат никакой ссылки на "План действий" или иной документ, который может быть составлен или утвержден в развитие Минских соглашений. Отсутствует также какая-либо процедура или обязательство в согласовании "Плана действий". Мы пытаемся в политической подгруппе его реализовать, но есть сложность. "План действий" носит универсальный характер и затрагивает работу других подгрупп ТКГ. Непонятно, каким образом, будет вестись диалог по вопросам безопасности, гуманитарным или экономическим, содержащимся в нём, но не относящимся к ежедневной работе политической подгруппы.

Как вы знаете, параллельно на уровне политических советников Нормандской четвёрки ведётся работа по согласованию "Дорожной карты по реализации Минских соглашений" при поддержке Франции и Германии. Перспективы договориться о "Мирном плане" в Нормандском формате я оцениваю, как более реалистичные, нежели договориться о "Плане действий" в ТКГ. Там иной состав участников, и там немного по-иному ведут себя представители России. История процесса уже показывала, что ключевые решения принимались на уровне Нормандского формата, а в ТКГ реализовывались детали.

В связи с этим, мы бы хотели сейчас в политической подгруппе вернуться к работе над законопроектами, которая была остановлена. В конце концов, задача политической рабочей группы и всей ТКГ выдавать тексты законопроектов по тому или иному вопросу, а не выдавать план того, как эти законопроекты будут приниматься.

 

- К слову о франко-немецком новом "Мирном плане" урегулирования ситуации на Донбассе. Его детали не разглашались, пока на днях не появился, скажем так, "слив" в российском издании "КоммерсантЪ". С чем связано такое неразглашение деталей, да и правильно ли это - не информировать общественность, в частности, украинскую, проживающую в стране, на территории которой, собственно, и имеет место "предмет урегулирования"?

- Это не вопрос секретности, а стандарт ведения таких чувствительных переговоров. Это не наша идея, это позиция модераторов переговоров - Германии и Франции. Разглашение может повредить переговорному процессу. Это достаточно распространённый принцип в таком формате.

 

- Постоянные опросы общественного мнения показывают, что в Украине нет единой точки зрения, к примеру, по вопросам особого статуса ОРДЛО или по той же амнистии. Как вы считаете, нужно ли публично обсуждать тематику безопасной реинтеграции ОРДЛО или это тоже должно остаться в рамках ТКГ и Нормандского формата?

- У нас в стране действительно разные подходы, в том числе, и противоположные подходы в отношении того, каким образом это урегулирование конфликта и реинтеграция должны происходить. К тому же, с момента заключения Минских соглашений прошло более 6-ти лет. Логично, что отношение общества к тем или иным договоренностям за это время могло измениться.

Я считаю, что такие вопросы должны обсуждаться максимально публично. Условия политического урегулирования, которые будут закреплены в законах Верховной Рады, сперва пройдут общественный контроль и публичное обсуждение. Вся наша работа является абсолютно открытой.

Сейчас мы ещё даже не подошли к тому моменту, когда соответствующие законы могут быть приняты. Но принять закон мало. Его надо реализовать. И, если народ будет против реализации того или иного закона, мы можем получить куда большую внутреннюю проблему.

 

- Один из ключевых моментов урегулирования ситуации на Донбассе - это, конечно, очерёдность выполнения пунктов политических вопросов и вопросов по безопасности Минских соглашений, а именно пунктов 9 -12 данных соглашений. Это ли не главная "точка преткновения" между украинской и российской сторонами в ТКГ уже более 6 лет проведения переговоров. Как эта очерёдность представлена во всех существующих на сегодняшний день предложениях или планах мирного урегулирования?

- Вопросы безопасности являются первоочерёдным предусловием для достижения и реализации любых политических договоренностей. Проводить выборы на Донбассе "под дулом пистолета" невозможно.

И здесь есть очень важный момент. "Формула Штайнмайера", по сути, является доказательством того, что выборы в ОРДЛО могут быть проведены только в условиях полной демилитаризации региона. Это связано с внутренними процедурами БДИПЧ ОБСЕ, которые предполагают гарантии безопасности. В первую очередь, для персонала ОБСЕ. Во-вторую очередь, гарантии свободы проведения предвыборного процесса самого дня выборов и процедуры подсчета голосов.

"Формула Штайнмайера" предполагает, что закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных регионах Донецкой и Луганской областей" вступает в силу на постоянной основе только, если БДИПЧ ОБСЕ признает, что выборы в ОРДЛО были проведены в соответствии со стандартами ОБСЕ. Таким образом, если ОБСЕ не сможет подтвердить демократичность проведённых выборов, то и закон не вступит в силу.

 

- По Вашим прогнозам, когда могут быть созданы условия для проведения выборов в ОРДЛО?

- Это зависит от двух факторов. Прежде всего, от желания и готовности Российской Федерации к мирному урегулированию. Во-вторых, от уровня влияния наших международных партнеров на Российскую Федерацию.

 

- Насколько, в целом, реалистична имплементация плана, в котором предлагается "тактика малых шагов" - создание условий и проведение местных выборов на отдельных территориях ОРДЛО или в отдельных населённых пунктах?

- Опыт подсказывает, что самые необычные, на первый взгляд, решения тоже могут дать положительный эффект. Но мне пока мне сложно представить, что участники переговорного согласятся на такую систему.

В ОРДЛО не стоит задача провести выборы, а "выжать" для себя максимальный объем неких особых прав.

 

- То есть ОРДЛО настаивают на фактической, назовём это "автономией", регионов в составе Украине?

- Я думаю, что они бы этого хотели. Однако Украина, как унитарное государство, не имеет какой-то исторической модели "автономии", которую им можно было бы предложить. Само слово "автономия" не очень корректное.

 

- А что Украина может предложить жителям временно оккупированных территорий?

- Мы понимаем, что мы должны вести борьбу не только за территорию, но и за наших людей, которые, волей судьбы, там проживают. Правительство и вся наша команда сейчас работают над проектами, связанным с созданием на подконтрольной Украине территории, прилегающей к ОРДЛО, специальных условий для приоритетного развития экономики, для привлечения крупных инвестиций.

Мы хотим показать, что тоже самое можно сделать и на оккупированной территории, когда она вернётся под контроль Украины. Это важное направление, которое улучшит жизнь людей на прифронтовых территориях и даст сигнал о том, что Украина, как государство и нация, понимает всю важность и необходимость не только восстановления в будущем разрушенной на территории временно оккупированных территориях инфраструктуры, но и полноценной нормализации жизни людей там.

 

- Последнее время отовсюду слышно, что вот-вот – и на Донбассе начнётся новое обострение. Обсуждается ли это в формате ТКГ? Как лично Вы относитесь к таким разговорам?

- Да, фоном это присутствует в ходе встреч в ТКГ. История переговоров содержит множество случаев, когда перед важными встречами в формате ТКГ или встречами политических советников Нормандского формата на Донбассе происходило обострение. Я это воспринимаю как элемент давления в переговорном процессе и надеюсь, что в горячую фазу ситуация всё-таки не перейдёт.

 

- Что стоит за намерениями России открыть в ОРДЛО представительство партии "Справедливая Россия – За правду"?

- Это вмешательство во внутренние дела Украины и посягательство на украинский суверенитет. Других оценок быть не может. Это абсолютно незаконно и нарушает все нормы международного права. Более того, Россия сама не признаёт псевдореспублик. Это напоминает политику двойных стандартов. Не признавая субъектность ОРДЛО, Россия хочет позволить себе ввести политическую деятельность российских партий заграницей.

Можно также добавить, что это очередная провокация, поскольку Россия, таким образом, пытается заставить нас быть уступчивыми.

 

- На прошлом заседании ТКГ украинская делегация отказалась вести переговоры в присутствии осуждённой в Украине за терроризм Майи Пироговой. Как она появилась в качестве "общественной экспертки" от ОРДО на переговорах? И, соответственно, это нарушение регламента ТКГ или вопрос в фигуре Пироговой только с украинской стороны?

- Это вопрос комплексный. Каждый раз, когда на заседаниях политической подгруппы или ТКГ стороны производят какие-либо изменения в составе участников, то МИДы Украины и России направляют соответствующую ноту по дипломатическим каналам в ОБСЕ. Приглашённые от России участники ОРДЛО там присутствуют исторически и уже много лет участвуют в консультациях.

Естественно, ОРДЛО, не являясь государством, не имеет дипломатического пути, чтобы уведомить о составе своей делегации. Но мы получили информацию от модератора ОБСЕ о том, что в переговорах примут участие некоторые эксперты из ОРДЛО, там были их ФИО.

Этот подход меняет сложившуюся практику. Потребовалось время, чтобы вообще выяснить, почему применён такой подход и кем Пирогова в действительности приглашена. В процессе мы получили информацию о том, что гражданка Украины Пирогова осуждена по террористической статье.

Леонид Кравчук написал официальное письмо ОБСЕ. Когда в ходе переговоров принимает участие человек, осуждённый в Украине за террористическую деятельность, это дискредитирует их и делает невозможным наше участие в таком формате. Мы попросили объявить перерыв, пока она не будет устранена, поскольку, если мы не отреагируем, то завтра туда можно привести вообще кого угодно. С другой стороны, отнимается время, которое могло бы быть потрачено на обсуждение каких-то существенных вопросов. Естественно, есть возможность нас обвинить в том, что мы затягиваем процесс. Россия это понимает и играет в такую игру.

Но наша позиция чёткая: мы не будем вести работу, пока в консультациях будет принимать участие террористка.

Я надеюсь, что мы больше не увидим гражданку Пирогову на наших консультациях.

 

- Каким вы видите будущее Донбасса через год, пять, десять лет? Он будет украинским, или российским, или таким, как сейчас?

- Я думаю, что Донбасс будет украинским. Сказать о том, что это будет через год, наверное, тоже было бы возможно, если бы Российская Федерацией стремилась идти по пути мирного урегулирования.

Если мы говорим о полной нормализации жизни там, то это потребует большего времени. Но, если мы говорим о восстановлении территориальной целостности, институтов государственной власти, проведении местных выборов, то это можно сделать быстро. Мне сложно сказать, произойдет ли это за год, за два, за три или за пять, поскольку пока нет стремления России к завершению этих процессов.

Я убеждён лишь в том, что там, где есть возможность договориться мирно, надо использовать все возможности. И мы же с вами видим, что Российская Федерация не избегает переговорного процесса – ни в формате ТКГ, ни в Нормандском формате. Она участвует в переговорном процессе. Значит, у нас есть шанс эти переговоры довести до результативного завершения.

 

- Поговорим о судебной реформе. Насколько реалистично принятие законопроектов о НАБУ, ВРП и других?

- Когда говорят о судебной реформе, то предполагают некий комплекс решений. Весь комплекс законопроектов, который должен быть подан и принят в перспективе 2021-2023 годов, будет содержаться в указе президента об утверждении стратегии дальнейшего развития правосудия.

 

- Когда ориентировочно может выйти указ?

- Указ требует определенной подготовки. Она идёт. Я думаю, что мы можем ожидать указ уже в ближайшие недели. А сама стратегия, вы помните, была презентована на форуме "Украина 30" несколько недель назад. Она показала определённый вектор движения, комплекс мероприятий, их очерёдность, потому что некоторые элементы реформы невозможно реализовать, пока не будут реализованы первоочередные.

Комплекс мер, который содержится в стратегии - это не только изменение тех или иных моделей, но и развитие альтернативных институтов разрешения споров. Это позволит разгрузить судебную систему от тех споров, которые могут быть решены самими людьми вне рамок судебной системы, а также повысит роль и ответственности самих людей за разрешение своих конфликтов.

Распространенная ситуация: родители разводятся - с кем будет ребёнок проживать? На словах все родители готовы сделать всё для блага своих детей. Казалось бы, нет ничего проще, чем сесть за стол и спокойно договориться о том, как и с кем ребёнку будет лучше, но ежегодно десятки тысяч таких дел попадают в суд. Почему люди не могут договориться? Они готовы конфликтовать даже понимая, что ребёнку этим будет нанесен ущерб. Поэтому такой альтернативный способ разрешения споров, как медиация, несет в себе очень важный социальный элемент. Опыт других стран показывает, что при развитой системе медиации до суда доходит 10-15% изначально поданных споров. 

Второй элемент, который тоже относится к развитию непосредственного участия граждан в вопросах правосудия - это суды присяжных и институт мировых судей.

Безусловно, суд присяжных – это долгий проект. Среди наших граждан, которые не сталкивались с судебной системой, к ней очень низкий процент доверия. Среди тех, кто уже бывал в судах, процент доверия резко возрастает. Потому что люди понимают, что происходит. А когда люди ещё будут и принимать на себя ответственность за принятие судьбоносных решений, это непростая история. Когда критикуют судей, я всегда говорю: а вы понимаете, насколько сложно принять решение, когда это решение может быть законным и в одну, и другую сторону? Вот та же ситуация с ребёнком: просто поставьте себя на место судьи, который принимает это решение.

Что касается ситуации о суде присяжных, то речь пойдет о самых резонансных преступлениях, за которые предусмотрено пожизненное лишение свободы. Народный суд в этой ситуации, в какой-то степени, даже более высокого уровня, чем профессиональный. Безусловно, у каждого обвиняемого всегда будет выбор - или профессиональный суд или суд присяжных, то есть право судимым обычными людьми, себе равными.

 

- Это в перспективе, а что сейчас является первоочередным?

- Прежде всего, возобновление работы высшей квалификационной комиссии судей Украины. Верховная Рада поддержала в первом чтении законопроект, подготовленный нашим комитетом на основе президентского. Правки ко второму чтению уже поданы.

Комитет будет их обрабатывать и предлагать ко второму чтению тот вариант, который предполагает, как временную меру, избрание нового состава высшей квалификационной комиссии судей конкурсной комиссией, состоящей из трёх международных экспертов и трёх представителей судейского корпуса.

Сейчас самый сложный элемент диалога состоит в том, чтобы определиться с форматом принятия решений этой конкурсной комиссией. Есть несколько подходов. Я надеюсь, мы найдём ту модель, которая будет соответствовать Конституции Украины и будет поддержана народными депутатами и нашими международными партнерами.

Следующий важный законопроект касается реформы Высшего совета правосудия. Там также предусмотрена модель этической комиссии, которая будет состоять из трех международных экспертов и трех представителей судейского корпуса. Это такая предварительная проверка кандидатов в члены ВРП для того, чтобы отсеивать тех, кто не соответствует критериям добропорядочности, а так же, как разовая мера, предусматривает проверку на соответствие этическим стандартам действующих членов Высшего совета правосудия.

Это законопроект является новым для украинской модели. Комитет направил его в Венецианскую комиссию, потому что он несколько альтернативен тем стандартам, которые привычны для формирования органов судейского управления в странах Европы. Поэтому мы будем ожидать позиции Венецианской комиссии, прежде чем примем этот законопроект как закон.

У нас также есть достаточно резонансный законопроект, связанный с тем, чтобы передать самую сложную и важную категорию дел из окружного административного суда Киева в суды высших инстанций. Присутствует очень много критики в отношении этого суда. Хотя критика может быть уместна только в отношении решения конкретного судьи, но не в отношении институции. Сам суд, как юридическое лицо, решений не принимает.

 

- Но там речь шла о конкретном суде…

- Да. Но дело в том, что в каждом регионе есть такой окружной административный суд. И только в Киеве у этого суда существуют сверхполномочия. Идея состоит в том, чтобы изъять из него споры, имеющие общенациональный характер. В настоящее время акты Верховной Рады и Президента по первой инстанции рассматриваются Верховным судом. Вместе с тем, есть ещё акты Кабинета министров, акты центральных органов исполнительной власти, министерств, ведомств, есть, в конце концов, решения, которые принимаются регуляторами, в том числе, в отношении тарифов.

Президентское предложение состоит в том, чтобы передать эти дела в Верховный суд по первой инстанции – а именно в кассационный административный суд Верховного суда. Есть альтернативный законопроект передать всё это в апелляционный суд Киевский для того, чтобы Верховный суд выполнял функцию апелляции. Рассматривается также и комбинированный вариант с тем, чтобы споры о решениях высших органов государственной власти, в том числе, Кабинета министров передать Верховному суду, а споры в отношении решений министерств и ведомств передать в апелляционный суд. Тем самым сделав окружной административный суд Киева таким же, как и любой другой окружной административный суд.

 

- Подводя итоги, как бы Вы, в целом, оценили сложившуюся на сегодняшний день ситуацию в судебной сфере Украины и в чём, на Ваш взгляд, главная цель начала процесса её реформирования?

- К сожалению, регулирование деятельности судебной власти в Украине, чрезмерно политизировано. Это продолжается не первый год. На мой взгляд, очень негативно выглядят попытки грубых нарушений общественного порядка, когда, как аргумент, приводится необходимость проведения судебной реформы.

Стоит понимать, что любые решения, которые мы будем принимать, не дают моментального эффекта. Но самое главное в том, что все те, кто говорят о том, что судебная власть у нас является самой коррумпированной, к сожалению, не приводят никаких доказательств. Я скажу вам честно, я не знаю, и я не могу аргументированно утверждать, что судебная власть является менее или более коррумпированной, чем законодательная или исполнительная. Мы правовое государство, в котором существует разделение властей. Каждая власть является равной другой. Попытки унизить одну из ветвей власти за счет других, могут плохо закончиться и завести нас в глухой угол. В правовом государстве суд должен происходить в суде, а не на улице.

Цель очень простая - справедливое и эффективное правосудие. Человек должен понимать, что суд его защитит, качественно и в максимально сжатые сроки. Мы должны сделать так, чтобы суды действительно выполняли свою высокую функцию, ради которой они созданы. Но разрушить систему полностью значит оставить граждан без судебной защиты.