Противоминная деятельность: от экстренного реагирования к устойчивой системе
Анушаван Арутюнян, председатель правления Украинской ассоциации гуманитарного разминирования и восстановления
Полномасштабная война сделала минное загрязнение одним из самых долгосрочных и комплексных вызовов для Украины. Территория, которая нуждается в обследовании и очистке, уже превышает 137 тысяч км² — это самый большой масштаб минной опасности в мире. В то же время система противоминной деятельности, созданная в 2018–2019 годах, проектировалась под совершенно иные объёмы работ. Тогда речь шла о 7 тысячах км² на подконтрольных территориях и около 9 тысяч — на временно оккупированных.
Это было время, когда гуманитарное разминирование в Украине выполняли преимущественно несколько специализированных структур, а сама отрасль считалась узким профессиональным направлением. Сегодня же противоминная деятельность — одно из ключевых условий восстановления экономики, возвращения населения, реконструкции инфраструктуры и аграрного сектора. И система, которая работала ранее, уже не соответствует текущим вызовам, не говоря уже о будущих — с которыми мы столкнёмся, когда к разминированию станут доступны земли, по которым сейчас проходит линия фронта.
Почему необходимы изменения
Отчёт Счётной палаты по аудиту эффективности гуманитарного разминирования сформулировал проблему предельно чётко: наблюдается размытость межведомственной координации, значительное дублирование функций и полномочий органов власти. Всё это приводит к низкой эффективности использования как внутренних, так и международных ресурсов.
В аналитическом отчёте «Белая книга обновления институциональной архитектуры противоминной деятельности в Украине» Института Тони Блэра (Tony Blair Institute for Global Change), основанном на опросах украинских органов власти, международных партнёров и операторов ПМД и по сути являющемся консолидированной позицией всех участников ПМД, отмечается сложность взаимодействия с украинским правительством из-за большого количества акторов государственного сектора.
На сегодняшний день сфера противоминной деятельности имеет несколько регуляторов: Министерство обороны в лице Вооружённых сил Украины и Государственной специальной службы транспорта; Министерство внутренних дел в лице ГСЧС и Национальной полиции; Министерство экономики, окружающей среды и сельского хозяйства и Центр гуманитарного разминирования.
Также существует предусмотренный законом Национальный орган по вопросам противоминной деятельности — коллективный межведомственный вспомогательный орган, действующий на коллегиальной основе под председательством Министра обороны Украины. Функции секретариата Нацоргана выполняет одно из структурных подразделений Минобороны.
Сертификацию операторов осуществляют подразделения ВСУ, ГССТ и ГСЧС, что создаёт условия для неоднородности практики правоприменения.
Такая сложная и несогласованная система напрямую влияет на эффективность. В частности, как отмечают международные партнёры Украины, отсутствие «единого окна» для взаимодействия с правительством усиливает бюрократию, усложняет процесс принятия решений, мешает разработке совместных программ и делает невозможной надлежащую подотчётность за предоставленную помощь.
Кроме того, около 40% операторов — это государственные учреждения, финансируемые из бюджета. Их значительное присутствие в гуманитарном разминировании создаёт системный дисбаланс и сдерживает развитие рынка, вследствие чего сектор теряет гибкость и динамику, присущие предпринимательским моделям.
Таким образом, система нуждается в трансформации в соответствии с масштабом угроз.
Мировой опыт трансформации системы ПМД
Украина имеет возможность опираться на опыт стран, которые уже сталкивались с масштабными вызовами минного загрязнения. Однако важно не механически копировать чужие модели, а понимать их логику, сильные и слабые стороны — избегать их ошибок и адаптировать лучшие практики под собственные потребности.
Например, после войны 1990-х годов Хорватия сначала сделала ставку преимущественно на государственные структуры. Первые три года разминированием занимались исключительно государственные учреждения Республики Хорватия, однако очень быстро стало понятно, что этого недостаточно: это дорого, медленно и неэффективно на больших площадях. Позже рынок был открыт для частных компаний, и началась трансформация. Был создан Хорватский центр противоминной деятельности, который стал ключевой институцией в гуманитарном разминировании. Центр собирал данные, координировал операторов, устанавливал стандарты, внедрял международные подходы. И только когда минно-опасные территории сократились с 13 000 км² до менее чем 500 км², произошло включение противоминной деятельности в систему гражданской защиты.
Азербайджан также пошёл по пути создания чёткой структуры и разделения полномочий по направлениям приоритетной деятельности. Законом «О деятельности по разминированию» было чётко разграничено военное и гуманитарное разминирование: деятельность Вооружённых сил, связанная с обороной, не подпадает под действие закона, однако результаты их разминирования учитываются в общегосударственном учёте. Это обеспечивает прозрачность и одновременно позволяет чётко разделять задачи обороны и восстановления.
Деятельность военных структур в Азербайджане координируется правительством и согласовывается с Агентством по противоминной деятельности (ANAMA), которое является координатором и исполнителем мероприятий гуманитарного разминирования на национальном уровне. Такой подход обеспечивает целостность и взаимосвязанность всей системы.
Куда движется Украина
Украина после начала полномасштабного вторжения не допустила ошибки «закрытой модели». К работам сразу были привлечены частные операторы, международные организации и технические доноры, и рынок гуманитарного разминирования начал формироваться. На сегодняшний день создано около 130 операторов противоминной деятельности. Однако всё это развивается в рамках старой административной системы, рассчитанной на 16 тыс. км² потенциально загрязнённых территорий, а не на 137 000 км², которые мы имеем сегодня.
Как показывает статистика, коммерческие операторы разминируют наибольшие площади среди всех участников ПМД. Масштаб загрязнённых земель диктует необходимость увеличения их количества, однако мы упираемся в устаревшую систему управления, распределения функций и определения приоритетов.
По итогам 2024 года на первое место по объёму разминированных территорий вышли коммерческие операторы, которые суммарно очистили 4 642,74 га, что составляет 56,6% от общей площади. На втором месте — ДССТ: 1 638,08 га (20%). На третьем — государственные и коммунальные предприятия: 1 064,35 га (13%). Международные операторы очистили 614,25 га (7,5%), благотворительные фонды — 205,2 га (2,5%), подразделения ДСНС — 37,75 га (0,5%).
Таким образом, значительную часть гуманитарного разминирования выполняют коммерческие операторы и подразделения Министерства обороны. Однако первоочередной задачей подразделений МО (ДССТ) остаётся военное разминирование, что и является их основным фокусом.
Также следует отметить, что практически весь парк машин механизированного разминирования, переданных Украине международными донорами для нужд гуманитарного разминирования (более 100 машин), был распределён преимущественно между государственными операторами - ДСНС и ДССТ.
Мы видим, что Украина сейчас находится на том же этапе, что и Хорватия, и Азербайджан в своё время, когда для адекватного ответа на реальные вызовы необходимо меняться и адаптировать систему под существующие угрозы. Мы не можем просто скопировать их модели, но обязаны изучать опыт, адаптировать лучшие практики и двигаться быстрее, чем диктует ситуация.
Украинские общины, бизнес, агросектор, международные инвесторы и доноры ожидают прозрачности, предсказуемости и эффективности. Перед нами стоит задача не только беспрецедентного масштаба, но и беспрецедентной ответственности. Выполнить её без обновления архитектуры управления ПМД будет крайне сложно.
Украина уже на этом пути.
Новая архитектура противоминной деятельности
Законопроект, который обновит устаревший Закон Украины «О противоминной деятельности в Украине», уже готовится к регистрации в Верховной Раде. Это результат двухлетней работы, проведённой Украинской ассоциацией гуманитарного разминирования и восстановления совместно с партнёрами.
Во-первых, предусматривается создание центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, который будет формировать и реализовывать государственную политику в сфере ПМД. Речь идёт о едином регуляторе, подчинённом Кабинету Министров, который одновременно будет координировать межведомственные и международные мероприятия противоминной деятельности.
Иными словами, появится орган, непосредственно ответственный за состояние разминирования в Украине.
Во-вторых, законопроект предусматривает чёткое разграничение видов разминирования: боевого, оперативного и гуманитарного. Соответственно разграничиваются и полномочия Министерства обороны, МВД и Центра гуманитарного разминирования, который будет подотчётен Национальному агентству.
В-третьих, гуманитарное разминирование определяется как хозяйственная деятельность, осуществляемая операторами гуманитарного разминирования. Такой подход должен создать равные условия для участников рынка и активизировать их деятельность.
Обновлённый закон должен упорядочить систему, сделать её чёткой, функциональной и понятной для международных партнёров.
Однако важно не терять темп. Впереди — новые, более сложные территории, иная плотность минирования, новые типы угроз. Для их преодоления необходима сильная система, способная планировать, координировать, контролировать и обеспечивать качество на каждом этапе.
Минная опасность останется с нами на годы. Но именно сегодня у нас есть шанс определить, сколько именно этих лет будет — больше или меньше. И от того, какой будет система противоминной деятельности, зависит, насколько быстро страна сможет вернуться к жизни, восстановить экономику и обеспечить безопасность граждан.